Zastąpienie analiz uwarunkowań planami ogólnymi to zmiana, którą ocenia się jako korzystną, bowiem uprości interpretację fundamentów prawnych w procesie decydowania o planowaniu przestrzennym; z drugiej strony, brak gładkiego przejścia pomiędzy dokumentami może generować trudności – stwierdzili eksperci w rozmowie z PAP.
Wprowadzenie obowiązku opracowywania planów ogólnych przez jednostki samorządu terytorialnego zostało określone w ramach reformy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z roku 2023. Te dokumenty będą stanowić akty prawa lokalnego i zastąpią Studia Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (SUiKZP), które jednakże nie stanowiły podstawy do realizacji decyzji administracyjnych. Plany ogólne będą stanowiły zespół wiążących prawnie reguł dotyczących planowania przestrzennego oraz wydawania decyzji planistycznych. Natomiast SUiKZP były formą wizji rozwoju danej gminy, która nie miała charakteru prawnego.
Ekspert w dziedzinie legislacji ze Związku Miast Polskich, dr Adam Ostrowski, zapytany o to, czy wprowadzenie planów ogólnych można uznać za zmianę jakościową, odparł, że ZMP od początku popierał formułę aktów prawa miejscowego jako mających większe znaczenie prawne.
"To oczekiwana modyfikacja, która zredukuje niejasności interpretacyjne w zakresie podstaw prawnych do podejmowania decyzji" – zaznaczył.
Prof. Bolesław Stelmach, pełniący obowiązki dyrektora Narodowego Instytutu Architektury i Urbanistyki (NIAU) stwierdził z kolei, że transformacja z SUiKZP na plany ogólne będzie kłopotliwa.
"Nie ma w tym procesie płynności, ponieważ studium nie było aktem prawa miejscowego, lecz dokumentem kierownictwa wewnętrznego. Pomimo tego, że następnie plany miejscowe musiały być zgodne z tym studium" – objaśnił.
Dodał, że pożądanym rozwiązaniem byłoby zmierzanie do osiągnięcia harmonii przestrzennej, która mogłaby „poskromić decyzje o warunkach zabudowy (WZ)”. Te dokumenty miały stanowić dopełnienie obszaru zabudowy w sytuacji, gdy znane są parametry tej dopełniającej zabudowy.
Zgodnie z nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2023 r., począwszy od 1 stycznia 2026 r., decyzje o warunkach zabudowy stracą ważność po upływie 5 lat od dnia, w którym uzyskały moc prawną. Jednakże decyzje o warunkach zabudowy (wuzetki) wydane na podstawie wniosków złożonych przed 16 października 2025 roku będą obowiązywać bezterminowo, nawet jeśli staną się prawomocne po 31 grudnia 2025 roku.
Zdaniem dr. Ostrowskiego plany ogólne bez wątpienia ograniczą nadmierne wydawanie WZ.
"Jako ZMP wnioskujemy o zmianę przepisów w tym obszarze, tak aby decyzja o warunkach zabudowy była wydawana wyłącznie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem" – uzupełnił.
Z danych GUS wynika, że w 2023 r. 32,3% powierzchni Polski było objęte Miejscowymi Planami Zagospodarowania Przestrzennego. Rok później wskaźnik ten wyniósł 32,5%. W samym 2024 roku przyjęto 2156 planów miejscowych.
W opinii prof. Stelmacha, aktualnie uchwalane MPZP mają stanowić źródło informacji oraz decyzji dla planu ogólnego.
"Gminy zatwierdzają jak najszybciej plany miejscowe, które dotychczas przeciągały się latami, a nawet dekadami, po to, by utrwalić parametry, które w innym przypadku mogłyby być bardzo trudne do uzasadnienia w planie ogólnym" – dodał.
Pełniący obowiązki dyrektora NIAU podkreślił, że sytuacja po wejściu planów ogólnych w życie jest niepewna. Jak stwierdził, w całym procesie nowelizacji ustawy o planowaniu przestrzennym zabrakło należytego przygotowania.
"Nie przeprowadzono warsztatów i analiz skutków, metod prowadzenia procedur, tak jak powinno to wyglądać przy tak znaczącej zmianie, jaką jest zaoferowana planowaniu przestrzennemu w Polsce. Powinny być zrealizowane stosowne studia w małych gminach i gminach metropolitalnych, na reprezentatywnej grupie, abyśmy wiedzieli, jak będzie wyglądało starcie naszej rzeczywistości z tym nowym aktem prawnym. Przygotowanie takiego procesu powinno zająć kilka lat" – zaznaczył ekspert.
W listopadzie bieżącego roku, w trakcie posiedzenia komisji infrastruktury, wiceminister rozwoju i technologii Michał Jaros oznajmił, że jedynie 30% gmin ma szansę opracować te plany przed upływem terminu. Aktualnie plany uchwaliły dwie gminy. Dodał także, że konsultacje społeczne przeprowadziło dopiero 2% gmin.
Prof. Stelmach wytłumaczył, że tworzenie planów ogólnych oraz poziom ich skomplikowania jest uzależniony m.in. od struktury przyrodniczej, osadniczej oraz obecności presji inwestycyjnej w danej gminie. Ze względu na specyfikę każdej gminy oraz jej uwarunkowania, trudno jest oszacować, na jakim poziomie mogą wystąpić trudności w opracowywaniu dokumentu.
Zapytany o ryzyka na etapie sporządzania PO, które mogą spowodować jego unieważnienie, dr Ostrowski z ZMP odniósł się do przypadków już zatwierdzonych planów, które spotkały się z odmową na szczeblu wyższym.
"Wojewoda, jako organ nadzoru nad legalnością uchwał podejmowanych przez gminy, zwracał uwagę na kwestie o charakterze technicznym, takie jak format elektroniczny, w jakim zostały zapisane plany ogólne. Samorządy sygnalizują również problemy z interpretacją przebiegu konsultacji z mieszkańcami" – oznajmił.
Opracowanie planów ogólnych jest kluczowe dla gmin, jeśli w przyszłości zamierzają uchwalać MPZP oraz wydawać decyzje lokalizacyjne (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o warunkach zabudowy). W sytuacji, gdy gmina nie posiada zatwierdzonego planu ogólnego, podjęcie tych decyzji planistycznych będzie niemożliwe. Pierwotny termin zatwierdzenia planów został ustalony na 1 stycznia 2026 roku. Został on jednak przesunięty o sześć miesięcy.
"To jest plan, który umożliwi rozwój gminy, jej rozważne zagospodarowanie, albo przeciwnie, ten rozwój zatrzyma, ponieważ to będzie prawo, którego nie będzie można naruszać. Nie zapominajmy, że przestaną istnieć WZ, na podstawie których w Polsce wydawano 50% pozwoleń na budowę" – podkreślił prof. Stelmach.
Barbara Chmielarz (PAP)
bch/ drag/ pr/