Wdrożenie koncepcji „local content” będzie wymagało niezwykle precyzyjnego projektowania kryteriów i dokumentacji przetargowej. Granica między zakazaną preferencją geograficzną a dopuszczalnym kryterium związanym z bezpieczeństwem dostaw jest subtelna – ale prawnie fundamentalna.
Ministerstwo Aktywów Państwowych (MAP) pracuje nad definicją „local content”, czyli udziału krajowych przedsiębiorstw w strategicznych inwestycjach. Celem przepisów jest wzmocnienie pozycji polskich firm w projektach infrastrukturalnych, energetycznych i obronnych (w ramach programu SAFE), a tym samym zwiększenie odporności polskiej gospodarki.
Deklaracje rządu dotyczące zwiększenia udziału polskich firm w strategicznych inwestycjach zbiegają się w czasie z wdrażaniem unijnego rozporządzenia 2024/1735, znanego jako Net-Zero Industry Act (NZIA), oraz zapowiedziami odejścia od dominującego kryterium ceny w zamówieniach publicznych. NZIA ma istotne znaczenie dla programu SAFE i projektów finansowanych ze środków europejskich, ponieważ wymusza właściwe projektowanie procedur przetargowych, co może stanowić fundament bezpiecznej realizacji strategicznych inwestycji. Błędy popełnione na etapie przetargów mogą generować koszty znacznie przewyższające wartość samej inwestycji.
Prawo a definicja „local content”
Ministerstwo Aktywów Państwowych informuje, że definicja „local content” ma koncentrować się na zapewnieniu przez instytucje publiczne maksymalnego rozwoju krajowych łańcuchów dostaw i gospodarki w kluczowych procesach inwestycyjnych w wybranych sektorach. Jednocześnie opracowywane kryteria muszą być zgodne z zasadami wynikającymi z traktatów Unii Europejskiej, w tym z zasadą swobodnego przepływu towarów, swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług.
Powstaje kluczowe pytanie: jak promować udział krajowych przedsiębiorstw, nie naruszając przy tym zasad Prawa zamówień publicznych (Pzp) oraz prawa Unii Europejskiej?
Granice w prawie zamówień publicznych
Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Pzp) określa główne zasady udzielania zamówień w artykule 16. Są to trzy filary:
- Uczciwa konkurencja i równe traktowanie wykonawców.
- Przejrzystość.
- Proporcjonalność.
Te zasady mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że klasyczne preferencje geograficzne, które uzależniają udział w postępowaniu od siedziby wykonawcy, lokalizacji zaplecza czy pochodzenia materiałów, są co do zasady niedopuszczalne.
Szczególne znaczenie mają przepisy:
- Art. 99 ust. 1 Pzp, który zakazuje opisywania przedmiotu zamówienia w sposób utrudniający uczciwą konkurencję.
- Art. 112 ust. 1 Pzp, który wymaga, aby warunki udziału w postępowaniu były związane z przedmiotem zamówienia i proporcjonalne.
W praktyce oznacza to, że „local content” rozumiany jako preferencja terytorialna stanowi w obowiązującym stanie prawnym obszar podwyższonego ryzyka prawnego, utrudniając tym samym wypełnienie wymagań programu SAFE.
NZIA – prawo, które pozwala na więcej
Sytuację zmienia – choć nie rewolucjonizuje jej całkowicie – rozporządzenie (UE) 2024/1735, czyli Net-Zero Industry Act (NZIA). Chociaż NZIA co do zasady nie wprowadza obowiązku korzystania z krajowych wykonawców, nie legalizuje klasycznego „local content” ani nie znosi obowiązku stosowania zasady równego traktowania, to wprowadza kryterium odporności (resilience criterion). Pozwala ono na uwzględnianie w zamówieniach elementów związanych między innymi z dywersyfikacją łańcuchów dostaw, ograniczaniem nadmiernej zależności od państw trzecich, a przede wszystkim ze wzmacnianiem zdolności produkcyjnych przedsiębiorstw z rynku wspólnotowego.
Rozporządzenie to zakłada pewne ramy dla kryteriów lokalnych, które konieczne będzie wprowadzenie. Powinny one stanowić wyznacznik dla niezbędnych zmian w procesie udzielania zamówień publicznych.
Udział polskich firm w programie SAFE
W ramach programu SAFE przewidziano blisko 200 miliardów złotych na rozwój polskiej obronności, wojsk i przemysłu. Te środki z europejskiego programu zbrojeniowego mogą trafić na polski rynek zamówień publicznych. Stąd procedowane zmiany prawne dotyczące tego programu, w tym prace Ministerstwa Aktywów Państwowych nad definicją komponentu krajowego. Oznacza to, że dostawcy będą musieli zmierzyć się z dynamicznie zmieniającym się otoczeniem regulacyjnym.
Prace prowadzone przez MAP nad definicją komponentu krajowego mają na celu maksymalny rozwój krajowych łańcuchów dostaw i zwiększenie udziału polskich firm w sektorach strategicznych (energia, zbrojenia, cyfryzacja), a także szersze stosowanie kryteriów pozacenowych.
Zamawiający i wykonawcy działają obecnie w środowisku, w którym zauważalna jest presja polityczna na wzmacnianie krajowego przemysłu, a same postępowania stają się coraz bardziej złożone formalnie. W połączeniu z orzecznictwem, które nadal restrykcyjnie ocenia preferencje lokalne, kluczowe staje się profesjonalne wsparcie prawne już na etapie planowania inwestycji i konstruowania dokumentów zamówienia.
Oznacza to, że praktyczna implementacja „local content” w programach takich jak SAFE będzie wymagała niezwykle precyzyjnego projektowania kryteriów i dokumentacji przetargowej.
Ryzyka prawne związane z „local content”
Nieprawidłowe wdrożenie elementów „local content” grozi przede wszystkim standardowymi metodami kwestionowania zgodności dokumentacji przetargowej z przepisami, czyli składaniem odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej (KIO). W efekcie pojawia się ryzyko unieważniania postępowań, co może skutkować korektami finansowymi w procesie audytu wydatkowania środków unijnych lub odpowiedzialnością z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Spory mogą zatem toczyć się nie tylko przed KIO, ale również przed regionalnymi izbami obrachunkowymi.
W przypadku projektów strategicznych (energetyka, energetyka morska, obronność, infrastruktura cyfrowa) skala finansowa sprawia, że konsekwencje mogą sięgać wielomilionowych kwot.
Jak bezpiecznie stosować „local content”?
Do czasu wdrożenia jednoznacznej definicji „local content” i bezpośrednio związanych z nią kryteriów, z praktycznego punktu widzenia zamawiający mają zasadniczo tylko jeden sposób na zminimalizowanie ryzyk. Jest nim właściwe przygotowanie specyfikacji warunków zamówienia (SWZ).
Specyfikacja powinna uwzględniać kryteria takie jak:
- Jakościowe i środowiskowe (np. rachunek kosztów cyklu życia, efektywność energetyczna, ślad węglowy).
- Wymogi odporności łańcucha dostaw zgodne z NZIA.
Kluczowe jest jednak zwrócenie uwagi na rozróżnienie między zakazaną preferencją geograficzną a dopuszczalnym kryterium funkcjonalnym związanym z bezpieczeństwem dostaw. Granica jest subtelna – ale prawnie fundamentalna.
Czy to moment na audyt i przegląd procedur?
Wyzwania finansowe i prawne skłaniają podmioty realizujące strategiczne inwestycje, na przykład finansowane z programu SAFE, do rozważenia analizy dotychczas stosowanych procedur. Chodzi o:
- Audyt dokumentacji przetargowej pod kątem zgodności z Pzp i Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
- Analizę ryzyk dyscypliny finansów publicznych.
- Projektowanie bezpiecznych kryteriów odporności.
- Przygotowanie wewnętrznych procedur zgodności (compliance).
W warunkach intensyfikacji kontroli i rosnącego znaczenia kryteriów pozacenowych, prawidłowe wdrożenie koncepcji „local content” może stać się strategiczną przewagą dla potencjalnego oferenta. Wykaże się on pełną świadomością ram prawnych, potencjalnych ryzyk oraz mechanizmów służących ochronie interesu. Zamawiający w ten sposób ma szansę uchronić się przed ryzykiem postępowań kontrolnych i ich skutków, takich jak fala odwołań do KIO. Podstawowym warunkiem zmniejszenia ryzyka jest właściwe zaprojektowanie postanowień specyfikacji warunków zamówienia.
Jest to istotne, ponieważ najbliższe lata będą okresem intensywnej weryfikacji przyjętych rozwiązań przez KIO, Regionalne Izby Obrachunkowe, a potencjalnie również przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE).
To czas, w którym właściwie zaprojektowane procedury przetargowe mogą stać się fundamentem bezpiecznej realizacji strategicznych inwestycji, a błędy w tym zakresie mogą kosztować znacznie więcej niż sama inwestycja.
Autor: Aleksander Gałuszka, prawnik, dział obsługi inwestycji i zamówień publicznych DSK Kancelaria
Wyniki Biznes Fakty:
W 2026 roku przedsiębiorcy zaangażowani w strategiczne inwestycje, w tym te finansowane z programu SAFE, będą musieli zmierzyć się z bardziej złożonymi przepisami dotyczącymi zamówień publicznych. Wprowadzenie koncepcji „local content” oraz wymogów Net-Zero Industry Act (NZIA) wymusi na nich i zamawiających precyzyjne projektowanie dokumentacji przetargowej. Kluczowe stanie się odróżnienie dopuszczalnych kryteriów funkcjonalnych od zakazanych preferencji geograficznych. Niedostosowanie się do nowych regulacji i błędne wdrożenie „local content” może prowadzić do odwołań, unieważniania postępowań, korekt finansowych, a nawet odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Dlatego kluczowe będzie profesjonalne doradztwo prawne oraz dokładna analiza i audyt procedur, aby zapewnić zgodność z prawem UE i krajowym, a także zminimalizować ryzyka finansowe i prawne związane z realizacją strategicznych projektów.
Informacje przygotowane na podstawie materiałów : businessinsider.com.pl