Konieczność posiadania planu ogólnego a ryzyko podatkowe przy sprzedaży działek
Od 31 sierpnia każda gmina w Polsce ma obowiązek posiadania planu ogólnego. Problem polega na tym, że ustawa o VAT nie uwzględnia tego nowego dokumentu, co stanowi poważne ryzyko dla transakcji sprzedaży działek i terenów budowlanych, zarówno dla osób fizycznych, jak i firm. Ministerstwo Finansów jest świadome tej kwestii i analizuje ją.
Sprzedaż działki może być opodatkowana podatkiem VAT lub zwolniona z tego podatku. W przypadku zwolnienia, kupujący jest zobowiązany do zapłaty podatku od czynności cywilnoprawnych (PCC). Kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy dana działka jest terenem budowlanym.
Niewłaściwe opodatkowanie transakcji przez sprzedającego może skutkować problemami z urzędem skarbowym również dla kupującego. Dotyczy to transakcji o znacznej wartości, nierzadko opiewających na setki tysięcy lub miliony złotych.
Małgorzata Breda, doradca podatkowy i dyrektor w BTTP, w rozmowie z Business Insider Polska, omawia możliwe rozwiązania dla podatników w tej niepewnej sytuacji.
Dotychczas status terenu budowlanego był określany na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) lub, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy (WZ). Ustawa o VAT odnosi się do tych dokumentów. Jednakże, gminy nie opracowały tych dokumentów dla wszystkich działek, a od 31 sierpnia br. każda gmina musi posiadać plan ogólny.
Jak wyjaśnia Małgorzata Breda, plan ogólny jest nowym rodzajem dokumentu planistycznego. „Nie został on jednak uwzględniony w definicji terenu budowlanego w ustawie o VAT ani w żadnym innym przepisie dotyczącym opodatkowania dostaw gruntów. Ustawodawca, pracując nad reformą planistyczną przez kilka lat, najwyraźniej przeoczył lub celowo zignorował potrzebę dostosowania przepisów podatkowych do nowej rzeczywistości planistycznej” – stwierdza ekspertka.
W rezultacie, zarówno sprzedający, jak i kupujący nieruchomości, w tym te finansowane kredytami bankowymi, nie mają pewności co do skutków podatkowych transakcji, a potencjalny błąd w ustaleniu prawidłowego sposobu opodatkowania może prowadzić do negatywnych konsekwencji.
Rola planów ogólnych w gminach
Małgorzata Breda podkreśla, że reforma planowania przestrzennego, wprowadzająca plany ogólne, stanowi fundamentalną zmianę dla całego systemu zagospodarowania przestrzennego w Polsce.
Ekspertka tłumaczy, że plan ogólny wyznacza strefy planistyczne obejmujące cały obszar gminy, w tym strefy przeznaczone pod zabudowę. Jego rola jest nadrzędna. „Wszystkie przyszłe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (MPZP) oraz decyzje o warunkach zabudowy (WZ) muszą być z nim zgodne. Plan ogólny nie zastępuje planów miejscowych ani decyzji WZ – te nadal funkcjonują i są wydawane – ale wyznacza nieprzekraczalne ramy, w których wszystkie pozostałe dokumenty planistyczne muszą się mieścić” – zaznacza doradczyni podatkowa. Plan ogólny jest aktem prawa miejscowego, wiążącym zarówno organy administracji, jak i wszystkich uczestników obrotu nieruchomościami.
Problem polega na tym, że prawodawca podatkowy nie nadążył za reformą planowania przestrzennego.
Opodatkowanie sprzedaży działek (gruntów niezabudowanych)
„Ustawa o VAT nie uwzględnia istnienia planu ogólnego. Ta luka prawna rodzi poważne, realne ryzyko dla tysięcy transakcji na rynku gruntów w Polsce” – ostrzega Małgorzata Breda, wyjaśniając mechanizm opodatkowania sprzedaży gruntów niezabudowanych.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy o VAT, dostawa terenów niezabudowanych jest zwolniona z podatku, chyba że są to tereny budowlane. Definicja terenu budowlanego, zawarta w art. 2 pkt 33 ustawy o VAT, jest precyzyjna. Teren budowlany to grunt przeznaczony pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (MPZP) lub, w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZ).
„Innymi słowy, jeśli dla gruntu istnieje plan miejscowy przeznaczający go pod zabudowę – sprzedaż podlega VAT. Jeśli planu nie ma, ale wydano decyzję WZ – również podlega VAT. We wszystkich pozostałych przypadkach (gdy dla gruntu nie ma ani planu miejscowego, ani decyzji WZ) sprzedaż jest zwolniona z VAT, ale podlega wtedy podatkowi od czynności cywilnoprawnych (PCC) w wysokości 2% wartości rynkowej nieruchomości, co przy transakcjach gruntowych może oznaczać kwoty liczone w setkach tysięcy złotych” – tłumaczy Małgorzata Breda.
Ponadto, jeżeli transakcja podlega VAT, zasadniczo nie stosuje się PCC. Jeżeli natomiast transakcja jest zwolniona z VAT, wówczas PCC obciąża kupującego. „Ta prosta zasada w praktyce wywołuje gigantyczne komplikacje, gdy pojawia się jakakolwiek wątpliwość co do statusu podatkowego gruntu” – dodaje Małgorzata Breda.
Plan ogólny a ustawa o VAT
Definicja terenu budowlanego w ustawie o VAT odnosi się wyłącznie do MPZP lub decyzji WZ. Od początku 2026 r. w systemie planowania przestrzennego funkcjonuje nowy, nadrzędny dokument – plan ogólny. Określa on bezpośrednio przeznaczenie gruntów w gminie i od 31 sierpnia musi być posiadany przez każdą gminę.
I tu leży sedno problemu. Ustawa o VAT w ogóle nie wspomina o planie ogólnym. Nie jest on uwzględniony w definicji terenu budowlanego ani w żadnym przepisie dotyczącym opodatkowania dostaw gruntów.
Problemy podatników związane z luką prawną
„Brak odniesienia do planów ogólnych rodzi fundamentalne pytania, na które podatnicy nie mają dziś jednoznacznych odpowiedzi” – stwierdza Małgorzata Breda.
Nie wiadomo między innymi:
– czy grunt położony w strefie planistycznej przeznaczonej pod zabudowę w planie ogólnym, ale bez obowiązującego MPZP i bez decyzji WZ, jest terenem budowlanym w rozumieniu ustawy o VAT?
– czy sam fakt wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym wpływa na status podatkowy gruntu?
Małgorzata Breda zwraca uwagę, że ustawodawca podatkowy miał ponad dwa lata na dostosowanie definicji terenu budowlanego w ustawie o VAT do nowej rzeczywistości planistycznej, jednak tego nie uczynił. Proces wprowadzania planu ogólnego trwał kilka lat. Ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pierwotnie dawała gminom czas na uchwalenie planów ogólnych do końca 2025 r., jednak ten termin został ostatecznie przedłużony do 31 sierpnia 2026 r.
Ministerstwo Finansów, odpowiadając na zapytanie Business Insidera o ewentualną nowelizację ustawy o VAT w związku z problemami podatników, poinformowało, że „kwestia wspomnianej nowelizacji i jej potencjalnego wpływu na stosowanie przepisów ustawy o VAT w zakresie opodatkowania dostaw gruntów niezabudowanych jest obecnie analizowana”.
Ryzyko wynikające z luki w ustawie o VAT
Małgorzata Breda wyjaśnia, że rynek gruntów w Polsce jest ogromny. Sprzedaż działek budowlanych, rolnych z potencjałem inwestycyjnym, czy gruntów pod projekty deweloperskie to codzienna praktyka notariuszy, doradców podatkowych i inwestorów w całym kraju. Pozostawienie tej sfery bez jednoznacznych przepisów jest zaniedbaniem, którego kosztów nie ponosi ustawodawca, lecz podatnicy.
„Skutki tej legislacyjnej nieudolności dotykają już teraz tysięcy transakcji gruntowych przeprowadzanych w całej Polsce – zarówno tych realizowanych przez deweloperów, fundusze inwestycyjne i spółki, jak i przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą” – podkreśla Małgorzata Breda, omawiając istniejące ryzyka.
Sprzedający grunt, który nie jest pewien, czy jego transakcja podlega VAT, czy PCC, staje przed trudnym wyborem – nie ma optymalnego rozwiązania. Jeśli uzna, że transakcja jest zwolniona z VAT i nie wystawi faktury, a organ podatkowy stwierdzi, że grunt był terenem budowlanym i VAT był należny, sprzedający będzie odpowiadał za zaległość podatkową wraz z odsetkami. Jeśli natomiast sprzedający zastosuje VAT tam, gdzie nie powinien, kupujący zostanie obciążony dodatkowym kosztem w wysokości 23%, a transakcja może wymagać korekty i zwrotu odliczonego podatku.
W transakcjach, w których strony działają w dobrej wierze, ale opierają się na sprzecznych interpretacjach, może dojść do sytuacji, w której zarówno VAT, jak i PCC zostaną nieprawidłowo zastosowane lub pominięte. „W przypadku dużych transakcji – działek inwestycyjnych, gruntów pod osiedla czy magazyny – mówimy o ryzykach finansowych liczonych w milionach złotych” – zaznacza Małgorzata Breda.
Co więcej, jak dodaje ekspertka, w transakcjach finansowanych kredytem lub z udziałem inwestorów zewnętrznych błędna kwalifikacja podatkowa może skutkować nie tylko sankcjami podatkowymi, ale również naruszeniem warunków umów finansowania, a w konsekwencji przyspieszonym terminem spłaty kredytu lub wypowiedzeniem umowy inwestycyjnej.
Potrzebne zmiany w ustawie o VAT
Według doradczyni podatkowej, rozwiązanie problemu jest techniczne i stosunkowo proste. Wystarczy nowelizacja art. 2 pkt 33 ustawy o VAT, polegająca na dodaniu do definicji terenu budowlanego planu ogólnego gminy jako dokumentu przesądzającego o przeznaczeniu gruntu pod zabudowę.
„Zmiana ta nie wymagałaby skomplikowanych prac legislacyjnych. Wymaga jedynie woli politycznej i elementarnej troski o spójność systemu prawnego. Do czasu takiej nowelizacji podatnicy pozostają w stanie niepewności” – przekonuje Małgorzata Breda.
Alternatywnym rozwiązaniem jest wydanie interpretacji ogólnej przez ministra finansów, która wyjaśniałaby wpływ reformy planistycznej na opodatkowanie gruntów.
Praktyczne wskazówki dla podatników
„W obliczu tej niepewności każdy, kto planuje transakcję dotyczącą gruntu niezabudowanego, powinien podjąć kilka kluczowych kroków przed podpisaniem umowy” – radzi Małgorzata Breda.
Zaleca, aby:
1) Zweryfikować status planistyczny gruntu – sprawdzić, czy obowiązuje MPZP, czy wydano decyzję WZ, jaki jest status planu ogólnego w danej gminie i w jakiej strefie planistycznej leży nieruchomość.
2) Wystąpić o indywidualną interpretację podatkową do dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej – jest to jedyny skuteczny instrument ochrony podatnika w warunkach niepewności prawnej. Interpretacja, choć nie rozwiązuje systemowego problemu, chroni wnioskodawcę przed sankcjami podatkowymi, jeśli zastosuje się do jej treści.
3) Zadbać o odpowiednie klauzule w umowie – w szczególności o postanowienia regulujące skutki ewentualnej zmiany kwalifikacji podatkowej transakcji, w tym klauzule korekty ceny lub zwrotu podatku.
„Do czasu, gdy ustawodawca nie zdecyduje się uzupełnić tej luki, albo minister finansów nie wyda interpretacji ogólnej, każda transakcja dotycząca gruntu niezabudowanego w Polsce niesie ze sobą ryzyko, które powinno być świadomie zidentyfikowane, ocenione i odpowiednio zabezpieczone” – podsumowuje Małgorzata Breda.
Wyniki Biznes Fakty:
Wprowadzenie planów ogólnych i brak ich odzwierciedlenia w ustawie o VAT stwarza znaczącą niepewność prawną dla przedsiębiorców dokonujących transakcji na rynku nieruchomości w 2026 roku. Może to prowadzić do sporów z organami podatkowymi, ryzyka finansowego związanego z błędnym naliczeniem VAT lub PCC, a nawet do problemów z finansowaniem inwestycji. Przedsiębiorcy powinni dokładnie analizować status planistyczny gruntów i rozważyć wystąpienie o indywidualne interpretacje podatkowe.
Według danych portalu: businessinsider.com.pl